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  • 索 引 号:4303000028-2017-00193
  • 发布机构:湘潭市财政局
  • 发文日期:2017-12-11
  • 公开方式:政府网站
  • 名称:老龄化背景下发展特色养老服务体系的 财政支持路径研究
  • 主题词:统计

老龄化背景下发展特色养老服务体系的 财政支持路径研究

湘潭市财政局 cz.xiangtan.gov.cn 发布时间:2017-12-11 【字体:


摘要:习近平总书记在党的十九大会议上的报告明确提出,要积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,推进医养结合,加快老龄事业和产业发展。我国已进入人口老龄化快速发展时期,截至2016年底,60岁以上老年人口占总人口的比重已达16.7%。在此背景下,开展特色养老服务体系发展和财政支持路径的研究,有助于解决现阶段养老服务发展中面临的要素保障的问题,也是切实发挥财政在民生保障中基础和重要支柱作用的必然要求。本文紧跟国家政策导向,在对湘潭市特色养老服务体系发展及财政支持情况开展调查研究的基础上,针对现实需求和存在问题,提出针对性政策建议。

本文共分为五部分,第一部分是关于发展特色养老服务体系的政策背景综述。第二部分论述了湘潭市特色养老服务体系的发展情况,主要包括居家养老、医养结合、养老服务信息化、政府购买服务、机构延伸服务等五大特色,以及现行条件下面临的城乡服务水平不平衡、政府购买服务未成体系、医养结合亟待强化等问题。第三部分论述了财政支持特色养老服务体系发展的湘潭实践情况,从四种主要支持方式及存在的三方面不足展开分析。第四部分是对财政支持特色养老服务体系发展的路径分析及建议,主要从长效保障、撬动融资、规范购买、加强评估、税收配套等方面解决。

关键词:老龄化;特色养老;社会服务;财政

一、发展特色养老服务体系的政策背景综述

(一)对国家政策的解读。十八大以来我国加快发展养老服务业,一系列指导政策出台对促进养老服务业发展给出具体方向和措施。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)明确,要“建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系”,所提出的针对性和操作性政策措施主要涉及五个方面:一是完善投融资政策。要求通过完善扶持政策,吸引更多民间资本,培育和扶持养老服务企业和机构发展;要求各级政府加大投入,安排财政性资金支持养老服务体系建设。鼓励和支持保险资金投资养老服务领域。鼓励保险公司探索开展老年人住房反向抵押养老保险试点。二是完善税费优惠政策。要求各地在落实好现行税收优惠政策的基础上,对非营利性养老机构建设要免征有关行政事业性收费,对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费,对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费,养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。要求有关部门制定和完善支持民间资本投资养老服务业在营业税、所得税等方面的税收优惠政策。三是完善补贴支持政策。要求各地加快建立养老服务评估机制,建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。推进民办公助,通过补助投资、贷款贴息、运营补贴、购买服务等方式,支持社会力量举办养老服务机构,开展养老服务。四是完善人才培养和就业政策。对符合条件的参加养老护理职业培训和职业技能鉴定的从业人员按规定给予相关补贴,在养老机构和社区开发公益性岗位,吸纳农村转移劳动力、城镇就业困难人员等从事养老服务。五是鼓励公益慈善组织支持养老服务。提出引导公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。探索建立健康老人参与志愿服务的工作机制,建立为老志愿服务登记制度。

(二)湖南省政策综述。湖南省先后制定出台了《关于加快发展养老服务业的意见》、《关于加快推进养老服务业发展的实施意见》、《关于引导扶持社会力量投资举办养老服务业的若干意见》、《湖南省政府购买养老服务试点方案》、《关于推进消费扩大和升级的意见》、《关于建立湖南省基本养老服务补贴制度的实施意见》、《关于进一步加强老年人优待工作的意见》、《关于加快发展生活性服务业实施意见》《关于加快推进养老服务业放管服改革的实施意见》等30多部法规政策文件,形成了横向到边、纵向到底、全面覆盖的政策保障体系。政策创制力推养老服务业的五个升级:养老对象从“三无”、五保老人向失能、高龄、空巢以至全体老人拓展和延伸;服务领域从生活照料向健康护理、社会参与等方面拓展和延伸;服务主体从单一政府主体向政府、社会多元主体拓展和延伸;服务方式从单纯机构养老向社区居家养老与机构养老相结合拓展和延伸。

二、湘潭市特色养老服务体系的发展特点及现实问题

(一)湘潭市特色养老服务体系的发展特点。截止2016年,湘潭市60岁以上老年人口达53.9万人,占全市总人口的17.9%,是湖南省老龄化程度第二高的地级市,呈现出老年人口基数大、老龄化速度快、高龄化、空巢化明显等特征,对养老服务需求更紧迫。近年来,湘潭市以全国养老服务业综合改革、全国医养结合、全国居家和社区养老服务改革等试点为契机,构建起覆盖城乡、布局合理、功能完善的养老服务体系,并发展出社区和居家相结合的居家养老、医疗和养老相结合的机构养老、方便快捷的信息化养老、政府兜底保障的购买服务、村民互助和机构延伸服务相结合的农村养老等五种特色养老服务模式。

1.通过四种居家养老服务模式覆盖城区主要老年人口。一是政府主办。以楠竹、和平、雪园等社区为代表,由政府投资、社区运作,服务中心对老人完全免费,社区老人作为志愿者开展互助服务。二是民办公助。以九洲社区为代表,由荆鹏养老服务公司投资建设和运营,社区免费提供场地,为老人提供专业化的养老服务。三是公建民营。以纱厂街社区为代表,日间照料中心由政府和企业投资建设,引进民营企业进行管理服务。四是民办民营。以荆鹏等民营养老企业为代表,从家政服务转型做养老服务,企业自投自建自运营居家养老服务中心。

2.通过医养结合解决社会化养老刚性需求。一是医疗机构转型为医疗康复相结合的养老机构,依托医疗资源满足失能、半失能及长期患有慢性病的老年人的医疗需求。以湘潭市六医院为重点建成湖南首家集托老、病养、老年康复、短期照料、医疗辅具租赁于一体的大型养老康复机构,成为部省共建的医养结合示范项目。二是对已过剩的公立医疗资源进行整合,鼓励有条件的二级以上医院进行结构和功能调整,转型为老年康复院、老年护理院等“医养结合”模式服务机构,为老年患者提供长期医疗护理服务。三是养老机构与医疗机构近距离合作,在社区养老机构、公办敬老院、民营养老院的养老服务中引入医疗元素,通过养老机构与医疗机构有效衔接与双向转诊,既可满足老年人医疗和养老需求,又能充分提高医疗资源利用率。湘潭市6家公办福利机构全部实现医养结合服务,26家民办养老机构、69家农村敬老院全部与医疗机构建立合作协议。湘潭模式成为医养融合的“湖南样本”。

3.通过多元化主体共建推进养老服务信息化。湘潭市以政府搭建或企业搭建、政府补贴,养老服务企业运营,各养老服务加盟商参与的模式,建立居家养老服务信息平台和老年人援助呼叫中心,建立以专业手机为载体、呼叫中心为核心、居家养老服务站网点为依托的居家养老服务信息系统,实现对居家养老对象的全方位现代化、数字化“管家式”电子服务。全市三县两区中已有一县两区养老服务信息平台建成投入使用,“互联网+养老服务”模式正稳步推进。

4.积极探索政府购买养老服务的内容与方式。湘潭市依托社区为主体,突出机构化养老服务,积极探索多种形式的政府购买行为和方式。一是个性化的政府购买养老服务。湘潭市为两区一县60周岁以上的失能、65周岁以上的半失能、80周岁以上的空巢低收入老人以及散居五保、三无老人提供政府购买的居家养老服务,服务对象达2494人,标准为每人每月200元,预计2018年将60周岁以上的失能低收入老人、65周岁以上的半失能低收入老人购买服务标准分别提高到每人每月400元和300元。加上卫计委等部门实施的各类居家养老服务对象,湘潭市共为6409位困难老人提供个性化的政府购买服务。二是提供基本养老服务补贴。湘潭市两县为老年人发放基本养老服务补贴,2016年全市享受基本养老服务补贴9749人,发放补贴资金677.9万元,补贴覆盖率达100%。

5.积极探索农村养老服务长效发展模式。启动农村养老服务政策创制工作,依托村级老年人协会推动农村养老服务和老年人权益保障工作,建立农村空巢、独居、留守老人的定期巡防制度,支持一批农村敬老院开展延伸养老服务,利用行政村、较大自然村的闲置资源发展日照、托老所、幸福院等农村互助养老服务设施,将各县市区半失能、失能农村特困老人统一交由市福利院养老中心,采取政府购买服务方式,提供专业化的托底养老,解决农村敬老院人员不足和护理不到位的问题。

(二)湘潭市特色养老服务体系发展中的现实问题。

1.农村养老服务整体水平与城市养老服务还存在不小差距。一是农村养老服务资源供求不匹配。现阶段湘潭市农村养老服务处于发展阶段,在硬件设施需要加强外,软件设施方面也极需完善。部分有条件的村镇推行社区养老方式,但由于受传统家庭养老观念影响,老人和子女未尽快接受这种资源优化的养老方式,农村社区养老服务推广遇到一定困难。二是农村养老服务缺乏人力保障。湘潭市农村养老院中管理者、组织者、服务人员都是各村村委会人员和村民,由于专业人员的匮乏,严重影响老人日常照料、医疗保健、精神慰藉和心理辅导等服务的开展,导致这些服务无法运行或徒有空壳。三是资金缺乏仍然是农村养老服务建设面临的最突出的问题,这一问题导致养老服务内容的供需不匹配、缺乏人力保障,最终影响农村养老服务发展进程。目前,农村养老服务基础建设投资以集体经济投入为主、政府财政支持为辅,养老服务设施投资以集体经济投入为主、政府政策性拨款及老人自付生活费用为辅,导致村镇间集体经济不平衡现象直接影响农村养老服务的推广和发展。

2.政府购买居家养老服务行为尚未形成体系。目前各项政府购买服务的政策尚处于点对点,单项政策落实阶段,尚未建立起完整的运作框架,部分县市区购买服务存在重叠覆盖、服务对接不畅等状态。用供给侧结构性改革的理论来看,目前养老服务仍旧处在按需供给阶段,根据周围老年人的需求来提供服务,没有统一的规划,导致服务供给无序甚至互相重复,造成资源浪费。

3.医养结合相关服务组织和机构建设亟需强化。一是从商业型“医养结合”养老机构视角看,在鼓励社会力量兴办“医养结合”养老服务机构等领域还需进一步努力。二是从公办型“医养结合”养老机构角度看,公办型“医养结合”养老机构委托民间力量管理运营等方面还需要深入完善。三是从外包服务视角看,在“医养结合”特色养老模式的构筑中,将非核心服务委托给规范化的专业机构运营管理的外包服务尚需改善。四是从风险防范机制看,“医养结合”养老机构运作风险、照应失能老者风险、意外风险等方面的风险防范机制还需要深入下功夫。五是从居民可负担能力看,“医养结合”养老机构的收费一般是居民人均收入2倍以上,主要是“医养结合”养老机构的医疗服务层次更高、更专业,导致大部分老年人难以负担。

三、财政支持特色养老服务体系发展的湘潭实践

(一)湘潭市财政支持特色养老服务体系的主要方式。

1. 坚持以点扩面,加大养老服务基础设施建设投入。2013年~2016年,湘潭市各级财政共投入专项建设资金4923.6万元,安排返还本级使用福彩公益金3663.6万元,以点带线、以线带面、层层辐射,逐步推进养老服务基础设施全覆盖,共新建和改扩建市、县医养康复中心2个,福利院(福利中心)5所,农村敬老院69所、村级五保之家99个,城市社区居家养老服务中心(站)7个,城乡养老服务示范点93个,示范性社区日间照料中心52个,农村幸福院405个。截止2016年底,全市公办养老机构覆盖全市三县两区,农村敬老院覆盖全市乡镇,每千名老人拥有床位31.1张,全市一县两区居家养老服务信息平台覆盖养老会员8万余名。

2.增强购买力度,扩大购买服务覆盖范围和标准。2013年~2016年,湘潭市各级财政安排1995万元用于购买养老服务,1家养老机构、3家社区照料机构和居家养老服务机构等承接了政府购买服务,为全市34048名老年人提供服务。

3.强化杠杆手段,撬动社会融资投入养老产业。通过贷款贴息、保险补贴、运营补贴、融资担保等方法,打开投融资瓶颈,缓解养老产业参与方资金困难。一是推行养老机构意外责任险和老人意外伤害险,财政按125元/床和30元/人的标准进行补贴,二是推行养老机构专项补贴,每筹建一个社区性质的养老服务中心均享有10-40万元额度的专项补贴,以及每个3-4万元的运营补贴。对城市区新建的拥有30张床位以上的社会办养老服务机构,按新建床位标准一次性给予4000元/张的建设补贴,同时对运营6个月以上的公办民营和社会办养老服务机构,给予每床每月100元的运营补贴,2013年~2016年,湘潭市社会力量兴办养老机构19家(已办养老机构许可证)、床位2000余张,新增社区嵌入型的多功能小型养老机构6家。

4.提升保障标准,养老福利支出增长远超财政收入增速。2013年~2016年,湘潭市对“三无”、农村五保等政府特困供养老人不断提高供养补助标准,特困供养资金年均增长30%,远超全市财政收入增长水平。

(二)财政支持特色养老服务体系发展存在的不足。

1.财政投入资金缺乏长效保障机制。各级各部门在发展特色养老服务体系方面虽出台了一系列制度,但在财政支持尤其是财政投入资金方面还没有形成完善的机制,在现阶段的运行中首先表现为财政投入资金增长缺乏明确的制度保障,虽然湘潭市每年投入特色养老服务体系的财政资金规模都在不断地扩大,但是相比老年人口快速增长的养老需求,财政支出压力大。

2.财政投入资金存在一定的盲目性。政府相关主管部门支持特色养老服务体系发展时,在构思好或者选中相关养老机构后便一味地进行“投资”,极其容易致使相关组织成为政府的资金附庸,导致养老机构对政府的依附或与政府存在千丝万缕的联系。这些机构在发展前期因得到政府资金的大力支持而能快速发展,但是长期缺乏独立性不仅不利于其创新发展,也易造成寻租和服务质量不高等影响。

3.政府购买养老服务市场化程度不足。由于目前提供专业化养老服务的企业和社会组织数量非常少,导致政府在进行养老服务购买时可选择的对象不多,加之在缺乏整体制度建设和监管实施不完善的情况下,政府购买居家养老服务过程中市场竞争机制也不完善,没有体现出足够的市场化程度。缺乏竞争性的后果则不利于提升居家养老服务的质量和效率。

4.实力社会资本参入不积极。目前我市民办养老服务机构数量为30家,除湘乡市玉泉养老服务机构外,其他民办养老机构均规模较小,虽然政府出台了多项补贴和优惠政策,但由于我市人口基数相对较小,人均收入不高,加之养老行业回报周期长、利润率低等行业特性,大型民办养老机构、上市公司和保险公司等实力社会资本参入我市养老服务业并不积极,不利于我市“多层次混合型”发展战略的实施。

四、财政支持特色养老服务体系发展的路径建议

促进特色养老服务体系的发展,首先应理清政府与市场的关系,以政策调控的方式构建平等、竞争、有序的养老服务市场,其次要发挥财政政策的正面引导和示范作用,鼓励多元主体共同参与,形成“政府协调兜底、企业调解供需、公益组织增效”的养老服务合作模式。

(一)建立养老投入资金按财政增长比例逐年增长的长效机制。在财政预算内设立养老服务体系发展专项资金,不仅要提高绝对数额和相对比例,而且要每年随财政收入增长比例实行动态增长,将其用于政府示范性养老服务建设项目、资助社会力量兴办养老机构和居家养老服务组织、扶持培养养老服务专业队伍、政府购买居家养老服务、对特殊困难老年人提供援助服务等。建立养老投入资金预算应坚持以下原则:一是全面性原则。要涵盖和反映支持特色养老服务体系发展所有的收支活动,进行统筹和管理,提升资金使用效益。二是专款专用。严格规范各项收支科目,严禁挪作他用。三是政策性原则。严格遵守国家的相关法律政策,政策倾斜要合理,保证对社会公众福利水平的提升。四是适度结余原则。为保证预算的稳定性和安全性,年度预算收支相抵应适度留有结余,也有利于资金的保值增值和调剂统筹。五是向农村倾斜原则。鉴于目前城乡之间养老服务水平的差距以及农村地区养老服务发展资金获得性更差的现实,要特别加大对农村地区养老服务的倾斜力度,从满足农村地区老年人口基础性养老需求逐步向个性化养老需求发展,尽量弥合城乡之间养老服务资源分布不均等问题。

(二)以“财政支持+平台公司”模式撬动养老基础设施综合融资。鉴于养老基础设施项目的建设具有公益性质,可以政府主导的养老机构作为融资主体,利用项目建设中形成的对政府应收债权(或其母公司向融资方转让的对政府应收债权),融资方通过将其对政府债权的临时性转让获得融资,充分利用政府信用保障项目的建设运营资金需求。具体运作方式:养老机构将其对政府的应收款债权收益权转让给SPV,同时附加到期回购承诺,以此获得融资支持项目运营。SPV由信托公司、证券公司或基金子公司设立,投资者包括政策性金融机构及个人投资者。还款来源首先为项目运营收入,其次为财政收入。信用增级措施可由养老机构对债权收益权到期按约定价格回购承诺,以及其他政府投资平台公司提供无限连带责任保证担保等。

(三)以“财政支持+PPP模式”撬动养老服务机构综合融资。服务业的非生产性特征导致相关企业缺乏参与动力,而养老服务业所带来的正外部性决定了政府应承担组织管理的责任,建立市场化运作的高水平服务业。目前养老服务机构多为小微型企业,资金实力较弱,同时缺乏土地房产等抵质押物,获得贷款能力有限,以财政投入的方式引导引入社会资本投资、开展PPP合作是较为可行的办法。具体运作方式:可从专业养老服务公司中优选信息化程度高、服务方式多样的具有较好盈利业务模式的企业开展试点,从财政投入上给予保障,确立相关服务的统一标准,通过提供专业服务收取一定服务费维持机构运作,放宽社会资本的进入限制,由相关主管机构负责专业资质审核,鼓励有条件的社会资本参与进来,进而实现市场化运作。

(四)“系统筹划+规范行为”多措并举确保政府购买养老服务合理化。为使有限的财政资金发挥出最大的效用,应对养老服务购买体系进行规划,使政府购买行为规范运行,主要包括:一是对各级各部门各自应负责的老年群体有明确界定,防止边界界定不清导致的服务重复覆盖和资源浪费。二是对政府购买养老服务内容设定购买目录。建立明确的政府购买目录,一方面可以发现政府在养老服务购买内容上的空白,另一方面也便于各级各部门合理规划资金使用方向,使有限的资金发挥最大的效用。三是完善政府购买服务行为的程序,政府购买服务行为必须严格遵守政府采购的要求,做到程序公开透明,遵循公平竞争、公正和诚实信用原则,并加强对服务质量的监督和定期考核。四是对服务提供者进行严格甄选,对整个流程进行质量的监督和把控,如采用公开招投标方式多方询价,综合根据服务水平和质量及实力等标准来综合评定和选定要合作的服务机构。五是适当鼓励社会力量对政府购买服务的积极响应。政府购买服务所提供的服务价格一般不高于市场化运作,其中含有一定的公益性质,需要民营机构、社会力量积极承接服务、做出奉献,可对响应服务的企业给予一定的政策扶持或财政补贴,以促进企业的长远发展。

(五)推动对养老服务体系的评估与监督。在社会福利社会化并未完全成熟的时期,部分民办养老机构希望通过政府项目资助来盈利正是看中其不规范性,需要加大监督和评估的力度:一是财政部门自身要将对养老服务体系的财政投入资金纳入财政绩效评价范围,根据本地实际设计养老服务发展指标体系,模糊综合评估法可以有效地处理评估过程中的主观性以及客观遇到的模糊性现象。二是鉴于政府对于非营利部门的监督是有成本的,还必须引导激励第三方监督和评估。可利用招标、邀标、委托等方式,择优选取专业性强、具有良好的社会公信力的第三方评估机构,引入和借鉴国内外先进的评估方法,建立科学的评估体系和数据分析系统,对特色养老服务需求方与供给方进行全面、专业评估,给予供给方中肯的改进建议,政府相关部门可根据评估结果决定后续财政支持力度、资质情况或者续约情况,从而有助于提升特色养老服务资源使用效率、投入效益和服务质量。

(六)制定并实施养老服务业税收优惠和金融扶持配套政策。对养老服务的供给主体,可通过税收优惠,对经营养老服务的企业或提供养老外围服务的机构现阶段少征或免征营业税;还可鼓励企业对养老服务业进行捐赠,对捐赠额少于企业当年营业收入一定比例的进行免税。同时,强化金融扶持配套政策,完善贷款贴息和融资担保措施,发展世行贷款养老项目,拓宽资金渠道,增加资金供给,激活和带动整个养老服务业市场。



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